Общая теория права

электронный учебно-методический комплекс
 

Теоретические материалы по теме № 13 Правотворчество как направление государственной деятельности.

 

Теоретические материалы по теме № 13 

по учебной дисциплине «Общая теория права»

 

Тема 13.  Правотворчество как направление государственной деятельности


 

Вопросы:

1. Понятие правотворчества.  Принципы и виды правотворчества.
2. Стадии правотворческого процесса.
3. Понятие и основные требования юридической техники.
4. Систематизация нормативных правовых актов.
5. Общая характеристика субъектов правотворческой деятельности в Республике Беларусь.
6. Правотворческая деятельность Президента Республики Беларусь.
7. Законодательный процесс.
8. Особенности принятия нормативных правовых актов органов судебной власти, прокуратуры и иных государственных органов.
9. Понятие и виды нормотворчества в органах внутренних дел.  

10. Особенности нормотворчества в органах внутренних дел.

  

1. Понятие правотворчества. Принципы и виды правотворчества

Содержание и объем участия органов государства в процессе правотворчества разнообразны. В одних случаях компетентные ор­ганы государства сами непосредственно издают правовые нормы, в других — они могут придать общеобязательное значение нормам, исходящим от негосударственных организаций, или обычаям. Пра­вотворческий потенциал государства проявляется и тогда, когда за­ключаются договоры с нормативным содержанием.

В тех случаях, когда юридическое решение, в котором содержатся общие правила поведения, принимается посредством референдума (народного голосования), государство признает за таким решением официальное нормативное значение. Достоинство референдума, если он проводится с целью принятия нормативного акта, проявляется в том, что здесь воля народа выражается непосредственно. Однако опыт свидетельствует о том, что путем референдума трудно принять акт, в полной мере выражающий эту волю, так как результаты голо­сования в значительной степени зависят не столько от содержания акта, сколько от вопросов, предложенных для голосования, которые нередко формулируются в самой общей форме. Вынесение же на референдум сколько-нибудь крупных нормативных актов нецелесо­образно: на них невозможно дать однозначный ответ. Людям трудно разобраться во всех юридических деталях этих актов.

Право, как и всякое общественное явление, имеет формы своего внешнего выражения, объективного, реального существования и функционирования. Но такие формы, такое внешнее выражение права не возникают сами по себе. Они появляются в результате достаточно сложного, длящегося во времени процесса, получившего в правоведении название формирования права или правообразования, завершающегося процедурой официального, формального выражения и закрепления в определенных актах норм позитивного права, придания им общеобязательной юридической силы. Имено этот завершающий этап правообразования (формирования права) и рассматривается в юридической теоретической литературе как правотворчество. Это правовое понятие анализировалось учеными-теоретиками с различных позиций. Большинство их пришло к выводу, что его смысл состоит в формировании правового решения по существу. Иначе говоря, правотворчество, в его собственном смысле, связывается со специальной деятельностью государства, его компетентных органов, наделенных функцией принятия (санкционирования) общеобязательных юридически значимых правил поведения социальных субъектов, правовых норм.

Таким образом, правотворчество — это специальная деятельность компетентных государственных органов, непосредственно народа (при референдуме) по установлению норм права, их переработке и отмене.

 

Правотворческая деятельность осуществляется на базе осново­полагающих принципов, выражающих руководящие идеи и органи­зационные начала, которые определяют существо и общие направ­ления этой деятельности. В теории права выделяются следующие наиболее важные принципы правотворчества в современных циви­лизованных государствах.

Демократизм. Суть этого принципа заключается в установлении и обеспечении свободного демократического порядка разработки, обсуждения и принятия нормативных правовых актов любого уров­ня, в особенности законов. Речь идет прежде всего о создании таких законодательных про­цедур, которые на деле обеспечивали бы выражение в законах ис­тинных, а не мнимых (искаженных) воли и интересов народа. Законы должны приниматься легитимным высшим законо­дательным органом, представляющим все население страны, а не только его часть. Юридические процедуры должны максимально обеспечивать независимость парламента от каких бы то ни было незаконных воздействий и вместе с тем предотвращать, исключать произвол законодателей. Принцип демократизма исключает принятие законов единолич­но любым должностным лицом государства и возможность наде­ления его правом абсолютного вето на законопроекты полностью или частично. Должна исключаться также возможность наделения законодательными функциями исполнительной власти.

Законность. В соответствии с этим принципом нормативные правовые акты должны приниматься строго в рамках правомочий, предоставленных правотворческому органу. Принцип законности предполагает прежде всего обеспечение верховенства конституции в процессе правотворчества. Естественно, если сама конституция как основной закон государства принята на основе и при соблюдении надлежащих демократических процедур. Верховенство конституции является, таким образом, важнейшим требованием законности. Конституция обладает высшей юридичес­кой силой, и все законы и иные нормативные акты не должны ей противоречить.

Научная обоснованность. Этот принцип предполагает глубокую на­учную проработку соответствия принимаемого акта назревшим пот­ребностям развития общества, т. е. необходимости и обоснованности урегулирования правом определенных общественных отношений. В этих целях следует проводить научные исследования с привле­чением высококвалифицированных ученых и специалистов-прак­тиков, работающих в соответствующей сфере, социологические опросы, социально-правовые эксперименты, изучать имеющийся отечественный и зарубежный опыт, правоприменительную практи­ку и т. д. Без глубокой научной экспертизы, широкого обсуждения не дол­жен приниматься ни один законодательный акт. Важное значение имеет осуществление комплексной научной экспертизы законопро­ектов, охватывающей политические, экономические, финансовые, правоприменительные, организационные, правоохранительные, терминологические, исторические и другие его аспекты. Нормативные акты (прежде всего законы) не должны прини­маться в спешке, без использования выверенного механизма их осуществления. Этот механизм должен включать информационное, материально-финансовое обеспечение реализации новых актов, способы выявления их эффективности, порядок толкования и т. д. Важное значение также имеет профессионализм законодателей, знание ими основ законодательной техники и сложившейся систе­мы права.

Всесторонний учет и обеспечение прав и свобод личности. В демок­ратических социальных правовых государствах учет и обеспечение прав и свобод граждан объявляется их высшей целью. В этой связи признается приоритет общепризнанных принципов и норм международного права в сфере прав человека и обеспечива­ется соответствие им внутреннего национального законодательства.

Учет интересов всех социальных групп и слоев общества. В пра­вотворческих решениях весьма сложно учесть интересы всех об­щественных групп населения. Однако законодатели в государстве, провозгласившем себя социальным, при принятии законов долж­ны искать возможность максимального учета интересов всех чле­нов общества, справедливого их соотношения. Консолидация общества в значительной степени зависит от ра­зумного отражения в законодательстве баланса интересов всех его социальных групп и слоев. Кроме того, должна быть обеспечена равная защита законных прав и интересов каждого. В этом в первую очередь и заключается справедливость принимаемых актов.

Сочетание общегосударственных и региональных интересов. Этот принцип актуален прежде всего для государств с федеративным ус­тройством. Он заключается в том, что правотворческие решения федеральных властей должны учитывать интересы регионального характера, отражать местные особенности. Актуальность для Беларуси этого принципиального положения связана, в частности, с регулированием различных сторон жизни населения в регионах, потерпевших от аварии на ЧАЭС. Названный принцип реализуется и при определении правового положения со­здаваемых в республике свободных экономических зон, а также во многих других случаях.

Таким образом, правотворчество осуществляется, во-первых, в виде непосредственной правоустановительной деятельности госу­дарства, когда нормы права создаются компетентными государс­твенными органами и исходят прямо от этих органов. Во-вторых,правотворческая деятельность осуществляется путем санкциониро­вания государством норм негосударственных организаций и обы­чаев. В этом случае нормам, изданным негосударственными орга­низациями, или обычаям государство придает общеобязательное значение, юридическую силу. В-третьих, специфическим, особым видом правотворчества выступает непосредственное правотворчес­тво народа. В соответствии с Конституцией Республики Беларусь (ст. 73) для решения важнейших вопросов государственной и обще­ственной жизни могут проводиться референдумы.

Участие государства в процедуре принятия нормативных ре­шений непосредственно народом является минимальным. Оно за­ключается в объявлении референдума, «оформлении» его резуль­татов, опубликовании и введении принятого решения в действие. Тем не менее содержание нормативных положений, выносимых на референдум, определяется, как правило, государством.

Перечисленные виды правотворчества выделены в зависимос­ти от субъектов, осуществляющих правотворческую деятельность.

По содержанию правотворчества можно выделить такие его виды, как принятие новых нормативных правовых актов, изменение и дополнение действующих нормативных правовых актов, отмена нормативных правовых актов.

Наиболее распространенным видом правотворчества в Респуб­лике Беларусь является принятие актов нормативного содержания непосредственно органами государства. Функцией правотворчества обладает широкий круг государственных органов и должностных лиц. Это Президент Республики Беларусь, Парламент (Национальное собрание Республики Беларусь), Совет Министров (Правительство) Республики Беларусь, министерства, государственные комитеты, местные представительные и исполнительные органы, руководите­ли предприятий, учреждений, организаций. Функцией правотвор­чества наделено и Министерство внутренних дел, а также его терри­ториальные органы. Каждый из государственных органов реализует правотворческие полномочия в пределах своей компетенции. Эти полномочия определяются Конституцией, другими законодатель­ными актами.

 

 

2. Стадии правотворческого процесса

Правотворческая деятельность представляет собой сложный процесс, по своему содержанию складывающийся из необходимых, последовательно осуществляемых организационных действий, которые принято называть стадиями правотворческого процесса. Основываясь на научном анализе такого элемента правотворческого процесса, как стадия, и практике правотворческой деятельности, полагаем возможным дать ее следующее определение: стадия правотворческого процесса - это совокупность определенных, организационно обособленных, согласованных действий субъектов правотворческой деятельности, направленных на создание и принятие проекта нормативного правового акта.
Из данного определения вытекают следующие признаки стадии правотворческого процесса, ее основные черты. Во-первых, стадия является последовательным шагом на пути создания и принятия нормативного правового акта. Во-вторых, для стадии характерны конкретные организационно обособленные действия субъектов правотворческой деятельности, направленные на достижение конечной цели - создание и принятие нормативного правового акта. В-третьих, стадию отличает согласованность определенных, отличительных действий. Невозможно, например, осуществление правотворческой инициативы на стадии принятия (издания) нормативного правового акта или планирования на стадии подготовки проекта.
На основе анализа научных разработок правотворческой практики полагаем возможным выделить пять нижеследующих стадий правотворческого процесса, максимально отражающих все стороны правотворческой деятельности:
1. правотворческая инициатива; 
2. планирование правотворческой деятельности: 
3. подготовка проекта нормативного правового акта: 
4. рассмотрение и принятие (издание) нормативного правового акта: 
5. опубликование и вступление в силу нормативного правового акта.
Содержание каждой из них определяется в значительной степени особенностями нормативного правового акта, его видом, объемом, сложностью, характером регулируемых отношений и др. Каждая стадия правотворческого процесса выполняет присущие только ей функции и является неотделимой его составной частью. Все стадии взаимосвязаны и должны быть последовательно выполнены.

Правотворческая инициатива. Осуществление правотворческой инициативы представляется целесообразным рассматривать как начало правотворческого процесса, его первую стадию. Под правотворческой инициативой следует понимать официальное направление субъектом правотворческой инициативы в правотворческий орган (должностному лицу) предложения о необходимости подготовки проекта нормативного правового акта. Правотворческая инициатива – понятие общее, включающее в себя понятие законодательной инициативы – официальное направление субъектом права законодательной инициативы в законотворческий орган предложений о необходимости подготовки проектов законов.

Субъектами правотворческой инициативы являются правотворческие органы (должностные лица), которые в соответствии с предоставленными им полномочиями вправе вносить правотворческие предложения. Государственные органы (должностные лица), не являющиеся субъектами правотворческой инициативы, а также юридические лица и граждане реализуют свое право путем направления своих правотворческих предложений субъектам правотворческой инициативы. В соответствии со ст. 99 Конституции Республики Беларусь и ст. 41 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» правом законодательной инициативы обладают Президент Республики Беларусь, депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, а также граждане, обладающие избирательным правом, в количестве не менее 50 тыс. человек. Согласно ст. 138 Конституции Республики Беларусь право законодательной инициативы по вопросу об изменении и дополнении Конституции Республики Беларусь имеет Президент Республики Беларусь и граждане Республики Беларусь, обладающие избирательным правом, в количестве не менее 150 тыс. человек.

Планирование правотворческой деятельности. На стадии планирования правотворческой деятельности определяются необходимость подготовки проекта, государственные органы (организации), должностные лица, ответственные за его подготовку, сроки разработки и направления в правотворческий орган (должностному лицу). От обоснованности проекта, профессионального уровня специалистов, которые будут участвовать в его подготовке, а также от сроков зависит качественный уровень нормативного правового акта.
Практика правотворческой деятельности в Республике Беларусь свидетельствует о том, что решения о подготовке только проектов законов принимаются посредством утверждения ежегодных планов подготовки законопроектов, а решения по подготовке проектов подзаконных актов, как правило, принимаются на основании поручений, вышестоящих государственных органов (должностных лиц), а в ряде случаев - по инициативе самих государственных органов (должностных лиц). Отсутствие планирования на уровне подзаконного правотворчества приводит к непредсказуемости, к появлению огромного количества подзаконных нормативных правовых актов, не всегда соответствующих законодательству. Планирование придает правовой системе более четкую направленность на решение задач общественного и государственного развития, упорядочивает подготовку проектов нормативных правовых актов.

Подготовка проекта нормативного правового акта является ведущей стадией правотворческого процесса. На этой стадии особо важное значение имеют теоретичексие основы подготовки проекта нормативного правового акта. Имеется ввиду то, что при подготовке проекта необходимо учитывать важнейшие научные наработки по рассматриваемой проблеме как отечественных иссдедователей, так и зарубежных, практики создания нормативных актов.
Анализ литературы позволяет сделать следующий вывод:
а) проект должен соответствовать назревшим потребностям развития белорусского общества;
б) предлагаемый проект должен содержать оптимальные нормативные решения, которые отвечали бы потребностям сегодняшнего дня и воздействовали бы на общественные отношения наиболее эффективным способом. Для этого в проекте должен быть обоснованно рекомендован орган, который правомочен принять данное решение, и прендложена надлежащая внешняя форма нормативного акта;
в) проектом должно быть учтено место будущего акта в единой системе законодательства, его роль как нового компонента общего регулирования общественных отношений;
г) при подготовке нормативного правового акта нельзя игнорировать закономерности правообразования. Ибо зачастую в законодательной спешке эти закономерности как раз и игнорируются. К тому же общество оказывается не в состоянии “переварить” обилие нового законодательного материала;
д) процедура создания проекта нормативного правового акта имеет огромное значение для правовой системы любого государтсва. Насколько она прозрачна, понятна и публична, настолько общество гарантировано от появления нормативных правовых актов, ущемляющих права и законные интересы субъектов права. Иначе говоря, порядок, процедура подготовки проекта нормативного правового акта во многом предопределяют его содержание и качество;
ж) подготовка проектов нормативных правовых актов должна осуществляться юристами, имеющими необходимые знания в сфере правотворчесской деятельности, с привлечением ученых и высококвалифицированных специалистов, обладающих знаниями и опытом практической работы в регулируемой сфере общественных отношений;
з) при подготовке проекта должны быть соблюдены принципы правотворческой деятельности: демократизма, защиты прав и свобод человека; профессионализма, научности и системности.

В теоретико-правовом и прикладном аспектах целесообразно выделять восемь этапов стадии подготовки нормативных правовых актов:
1. Организационно-техническое и финансовое обеспечение подготовки проекта нормативного правового акта.
2. Сбор и анализ необходимых материалов и информации.
3. Разработка концепции проекта нормативного правового акта.
4. Составление текста проекта нормативного правового акта.
5. Подготовка обоснования необходимости принятия (издания) проекта нормативного правового акта.
6. Согласование проекта нормативного правового акта.
7. Проведение экспертиз проекта нормативного правового акта.
8.  Внесение проекта нормативного правового акта в правотворческий форган (должностностному лицу) .

Рассмотрение и принятие нормативного правового акта. Внесенный в установленном порядке проект нормативного правового акта должен быть рассмотрен правотворческим органом (должностным лицом) и по результатам его рассмотрения: 
он может быть одобрен и принят (издан); 
он может быть отклонен с указанием мотивов и причин; его принятие (издание) может быть отложено на определенный срок; 
он может быть возвращен на доработку с указанием замечаний и предложений.

Опубликование и вступление в силу нормативного правового акта. Опубликование – это доведение до всеобщего сведения путем помещения подлинного текста нормативного акта в определенных источниках. Такие источники обычно определяются специальными актами государства.
Следует правильно понимать и такой термин, как «обнародование нормативных правовых актов» (в некоторых зарубежных источниках – «промульгация»), который означает доведение содержания законов и других нормативных правовых актов до сведения населения любым способом . Это может быть помещение акта в любых печатных изданиях, изложение его содержания по радио, телевидению, оглашение в коллективах путем вывешивания его текста на щитах и т. д. Официальные ссылки на текст акта, помещенного в неофициальном источнике, не допускаются.
В Республике Беларусь декретом Президента Республике Беларусь от 24 февраля 2012 г. № 3 «О некоторых вопросах опубликования и вступления в силу правовых актов Республики Беларусь» установлено, что официальным опубликованием правовых актов, включаемых в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, является доведение этих актов до всеобщего сведения путем размещения их текстов в полном соответствии с подписанными текстами на Национальном правовом интернет-портале Республики Беларусь. Датой официального опубликования правового акта считается дата его размещения на Национальном правовом интернет-портале. Со временем официального опубликования нормативных правовых актов обычно связывается вступление их в силу. Законы Республики Беларусь, в частности, подлежат немедленному опубликованию после их подписания и вступают в силу через 10 дней после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок. В таком же порядке публикуются и вступают в силу декреты Президента (ст. 104 Конституции Республики Беларусь).

 

  

3. Понятие и основные требования юридической техники

Под юридической техникой следует понимать совокупность правил разработки, оформления, опубликования и систематизации нормативных правовых актов. Вместе с тем юридическая техника не ограничивается только переводом правил поведения в форму источников права – это более многоаспектное правовое явление. Как отмечает М.Л. Давыдова, в правовой системе юридическая техника проявляет себя и как средство построения системы права и системы законодательства (нормативный уровень), и как средство повышения эффективности действия права (социологический уровень), и как часть правовой науки (доктринальный уровень), и как технико-правовое мышление (на уровне правосознания) . В правотворческом процессе, однако, юридическая техника функционирует в основном как инструмент оформления и систематизации общеобязательных правил поведения. 
Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» не содержит дефиниции юридической техники, однако в статье 1 Закона закреплено понятие нормотворческой техники, под которой понимается система правил подготовки проектов нормативных правовых актов.
В связи с тем, что согласно той же статьи 1 к законодательным актам относятся только Конституция Республики Беларусь, законы Республики Беларусь, декреты и указы Президента Республики Беларусь, то понятие «законодательная техника» является более узким, нежели понятие «юридическая техника».

Юридическая техника состоит из определенных правил, или, если сказать более шире – приемов, средств, способов и т.д., иными словами – всего того юридического инструментария, который в техническом отношении обеспечивает разработку, оформление, опубликование и систематизацию нормативных правовых актов.
В наиболее обобщенном виде содержание юридической техники можно свести к 3-м видам правил, или, требований: 
1) правила структурирования нормативного правового акта (требования к структуре); 
2) правила оформления и построения текста нормативного правового акта (требования к оформлению); 
3) правила формулирования норм и употребления терминологии нормативного правового акта (требования к терминологии).   
Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» предусматривает специальный раздел, посвященный нормотворческой технике (Глава 4), а также приложение к Закону Республики Беларусь "О нормативных правовых актах" "Требования нормотворческой техники". В статье 28 законодатель изложил общие требования, предъявляемые к нормативному правовому акту с позиции нормотворческой техники, а именно: 
1. логическое построение проекта нормативного правового акта (далее, если не определено иное, для целей настоящей главы - нормативный правовой акт);
2. краткость и точность изложения нормативных правовых предписаний;
3. полнота правового регулирования нормативным правовым актом соответствующих общественных отношений;
4. ясность, простота и доступность языка изложения нормативного правового акта, исключающие различное толкование его нормативных правовых предписаний, отсутствие внутренних противоречий;
5. единство терминологии в законодательстве, единообразие и однозначность терминологии нормативного правового акта;
6. подготовка нормативного правового акта в соответствии с требованиями согласно приложению к настоящему Закону, а также с требованиями законодательства в сфере архивного дела и делопроизводства, если они не противоречат настоящему Закону.
Всякий нормативный правовой акт имеет определенную структуру – деление на части, элементы, каждый из которых взаимосвязан друг с другом и выполняет определенную функцию. Структурирование акта необходимо для осуществления полного охвата и упорядоченного изложения регулируемых общественных отношений, а также для обеспечения эффективного усвоения правовых предписаний теми субъектами, которым они адресованы. Нормативный правовой акт должен иметь:  1) указание на вид акта (закон Республики Беларусь, декрет Президента Республики Беларусь, указ Президента Республики Беларусь, постановление Совета Министров Республики Беларусь и др.); 2) название; 3) дату, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер; 4) подписи лиц, уполномоченных подписывать соответствующие нормативные правовые акты. Кроме того структурными элементами нормативного правового акта являются: 1) преамбула, 2) разделы, 3) главы, 4) статьи, 5) пункты, 6) подпункты, 7) части, 8) абзацы и др. 

Для составления текста нормативного правового акта используется литературный язык (белорусский и(или) русский), который составляется в соответствии с общепринятыми языковыми правилами и с соблюдением официально-делового стиля. Статья 29 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» требует, чтобы нормативный правовой акт излагается ясным, простым и доступным языком с использованием юридической терминологии и соблюдением норм белорусского и (или) русского языков, в том числе официально-делового стиля.
При изложении текста нормативного правового акта следует:
1. использовать преимущественно утвердительные предложения в настоящем времени;
2. избегать длинных предложений, чрезмерно детализированных и сложных двойственных формулировок, деепричастных оборотов, затрудняющих понимание текста нормативного правового акта, перегрузки простых предложений однородными членами. Предложение должно обладать смысловой законченностью и содержать не более одного нормативного правового предписания, одно предложение в рамках одного структурного элемента, как правило, не должно превышать шести строк;
3. использовать преимущественно прямой порядок слов в предложении;
4. использовать нормативные правовые предписания, не относящиеся к конкретной ситуации, конкретным организациям и гражданам, за исключением предписаний, устанавливающих полномочия государственных органов и иных организаций, их структурных подразделений, должностных лиц либо содержащих поручения государственным органам (организациям), их структурным подразделениям, должностным лицам.

Помимо литературного языка для составления нормативного правового акта используются и специальная юридическая терминология. Юридическая терминология представляет искусственный юридический язык, в котором используются выработанные юридической практикой сугубо профессиональные языковые единицы. Юридическая терминология составляет ядро текста нормативного правового акта. Современная нормотворческая практика не случайно исходит из необходимости разъяснения основных терминов и понятий, используемых в нормативном правовом акте, в специальной статье либо пункте в начале данного акта. При этом юридический термин следует отличать от юридического (правового) понятия. Понятие всегда представляет собой форму мышления, термин же – это слово или словосочетание, определенная языковая единица, которая номинирует, обозначает то или иное понятие. Юридический термин-слово указывает нам на то или иное понятие через его определение, или, дефиницию, представляющую собой форму фиксации существенных признаков понятия, позволяющих задать его содержание (смысл) и границы. Таким образом, юридические термины в нормативных правовых актах необходимы для краткого наименования-обозначения тех или иных правовых понятий через их определения (дефиниции). 
Как уже было сказано выше, помещенная в тексте нормативного правового акта дефиниция всегда является легальной – т.е. представляет собой общеобязательную норму права (норму-дефиницию), в то время как дефиниция, формулируемая в научной, учебной литературе, общеобязательной не является, юридической силой не обладает и  отражает лишь ту или иную исследовательскую позицию. 

  

4. Систематизация нормативных правовых актов

 

Под систематизацией нормативных правовых актов понимается целенаправленная деятельность государственных органов, негосударс­твенных организаций, отдельных лиц по упорядочению, усовершенство­ванию нормативного правового материала, приведению его в опреде­ленную внутренне согласованную систему.

При помощи систематизации достигается согласованность пра­вовых норм, устраняется множественность, раздробленность нор­мативных актов. Они упорядочиваются и располагаются по опреде­ленным основаниям. Осуществляя систематизацию, компетентные органы отменяют устаревшие нормы, устраняют обнаружившиеся пробелы в праве, проводят обновление законодательства. Все это и обеспечивает удобство и доступность пользования нормативным материалом.

Систематизация как средство упорядочения нормативных пра­вовых предписаний существует с древних времен. Законы Ману, Законы Хаммурапи, Законы XII таблиц, Русская Правда, Привилеи князя Казимира (1447 г.), Александра (1492 г.) в Великом княжестве Литовском и другие памятники права прежних исторических эпох представляют собой систематическое изложение правовых обычаев.

Особенно широкое распространение получила систематизация в Новое время. В современный период без этого вида деятельности не может обойтись ни одна правовая система мира.

В науке и юридической практике различают такие основные виды систематизации нормативных правовых актов, как инкорпо­рация, кодификация и консолидация.

Инкорпорация (от позднелат. incorporatio — включение в свой со­став) — такое объединение действующих нормативных правовых актов по определенным признакам, при котором они полностью или частич­но помещаются в различные сборники, собрания законодательства без изменения их нормативного содержания. При этом в первоначальные тексты нормативных актов вносятся официальные изменения (если они были), опускаются статьи, пункты, имевшие временное значе­ние, потерявшие силу, о чем делаются соответствующие отметки.

Обработанный таким образом материал группируется по опреде­ленным признакам: по хронологическому, по отраслевому, по юри­дической силе. Иногда используется алфавитный признак. При хро­нологической инкорпорации акты помещаются последовательно, в зависимости от даты их принятия. При отраслевой инкорпорации нормативные акты группируются по предметному признаку (по со­ответствующим сферам правового регулирования на гражданско-правовые, трудовые, семейные и т. п.). Допускаются и сочетания этих признаков. При этом инкорпорацией может охватываться все законодательство или его часть. Юридическая сила нормативных правовых актов, подвергшихся инкорпоративной обработке, сохра­няется с момента их введения в действие.

Инкорпорацию осуществляют государственные органы, негосу­дарственные организации, отдельные лица. В зависимости от этого она подразделяется на официальную и неофициальную. Официаль­ная инкорпорация предполагает издание унифицированных сборни­ков, собраний актов органами, принявшими эти акты.

По своей природе официальная инкорпорация представляет собой способ опубликования и переопубликования действующих нормативных правовых актов. Следовательно, инкорпоративные сборники такого рода являются официальными источниками нор­мативных правовых установлений и на них можно официально ссы­латься. Полномочия инкорпоратора при этой форме систематизации обусловлены прежде всего пределами правотворческих возможнос­тей соответствующего органа, юридической силой инкорпорируе­мых актов. Решение всех вопросов, затронутых в инкорпоративных документах, должно входить в компетенцию органа, а его акты об­ладать равной или большей юридической силой по сравнению с теми, которые помещены в сборнике.

Выделяется и так называемая официозная инкорпорация. Она осуществляется не правотворческими, а по их поручению иными компетентными органами, которые и являются ответственными за полноту и качество систематизации. Сборники в этих случаях изда­ются без официального их утверждения правотворческим органом. Обычно такую деятельность осуществляют Министерство юстиции, Национальный центр правовой информации.

Неофициальная инкорпорация может осуществляться научными и другими учреждениями, организациями, специалистами по их собс­твенной инициативе. Это могут быть сборники нормативных пра­вовых актов, составленные группой ученых (в учебных целях), спе­циалистов-практиков и др. по определенным сферам регулирования (например, Сборник нормативных актов о предпринимательстве, Сборник нормативных правовых актов о правовом обеспечении нормотворческой деятельности).

Кодификация (от лат. codex — собрание законов и facio — де­лаю) — такой вид систематизации, который предполагает не только внешнюю обработку нормативного правового материала, но и измене­ние его содержания в процессе создания кодификационных актов, пред­ставляющих собой систематизированное изложение правовых норм, регулирующих определенную область общественных отношений.

При кодификации происходит существенная переработка нор­мативного правового материала: отменяются устаревшие юридичес­кие нормы, разрабатываются новые, устраняются пробелы в законо­дательстве, выявившиеся противоречия между актами.

Данный вид систематизации является одновременно разновид­ностью правотворчества. В процессе работы осуществляется «рас­чистка» законодательства от устаревших правоположений и од­новременно происходит обновление нормативных установлений, учитывающих потребности жизни. При этом проводится упорядо­чение нормативного материала с учетом общего и специального ха­рактера норм и т. п.

В результате кодификации обычно создается нормативный правовой акт, обладающий сводным характером. Он объединя­ет нормативный материал, отличающийся внутренним единством, регулирующий на основе единых правовых принципов однород­ные общественные отношения и имеющий, как правило, сложную структуру.

В настоящее время наиболее распространенными формами ко­дификации являются кодексы, уставы, положения, правила. Все они характерны для правовой системы Беларуси.

Кодекс — это систематизированный, внутренне согласованный законодательный акт, объединяющий в определенном порядке об­новленные нормы права, регулирующие однородную группу обще­ственных отношений. Наиболее известными являются Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, Трудовой кодекс, Гражданский процес­суальный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс и др. Кодексы, как правило, значительны по объему, нормативный материал в них группируется по частям (общая, особенная), по разделам, главам. Обычно имеются преамбулы. Как нормативные правовые акты сводного характера, они обеспечивают полное и системное регули­рование определенной области общественных отношений.

Устав — кодификационный акт, объединяющий нормы, регули­рующие порядок деятельности государственных органов, предпри­ятий, организаций, учреждений, объединений в определенной сфе­ре. Это, например, Дисциплинарный устав органов внутренних дел, Устав железнодорожного транспорта общего пользования и др.

Положение — нормативный правовой акт, регламентирующий полномочия определенных органов, их структуру, функции, т. е. оп­ределяющий статус и порядок деятельности каких-либо субъектов права (положения о министерствах, государственных комитетах).

Правила — кодификационный нормативный правовой акт, ус­танавливающий порядок какого-либо вида деятельности, конкре­тизирующий нормы более общего характера (Правила дорожного движения, Правила обмена жилых помещений государственного жилого фонда).

Поскольку кодификация всегда связана с переработкой действу­ющих нормативных правовых актов, устранением устаревших пра-воположений и созданием новых, она может осуществляться только официальными органами, наделенными соответствующей правот­ворческой функцией, т. е. может быть только официальной.

Теории права известен и такой вид систематизации норматив­ных правовых актов, как консолидация (от лат. consolidо — укреп­ляю). В процессе консолидации происходит объединение в одном новом акте разрозненных актов, регулирующих один и тот же вид общественных отношений. Особенность консолидации состоит в том, что сводный акт принимается компетентным правотворческим органом, поэтому она носит только официальный характер. В этом проявляется ее сходство с кодификацией.

При помощи консолидации преодолевается множественность, разрозненность актов по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам. Возникает новый акт (с новыми реквизитами), полно­стью заменяющий ряд актов, принятых в разное время. Типичным примером консолидации в период существования СССР является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 1 октября 1980 г. «О праздничных и памятных днях», объединивший сорок восемь ра­нее действовавших актов по этому вопросу1. Нормативный матери­ал при осуществлении консолидации располагается в определенном логическом порядке, обрабатывается редакционно (устраняются повторы, возможные противоречия и др.), но не меняется по су­ществу. И это сближает ее с инкорпорацией. Последнее обстоятель­ство дало основание некоторым авторам рассматривать консолида­цию как разновидность инкорпорации. Однако представляется, что более точно подходят к характеристикам консолидации те ученые, которые выделяют ее в качестве самостоятельного вида системати зации. Ибо она все же обладает признаками, отличающими ее и от инкорпорации, и от кодификации.

Некоторые авторы (профессор С. Г. Дробязко) выделяют в ка­честве самостоятельного вида систематизации свод законов.

Свод законов, на наш взгляд, представляет собой все же не от­дельную разновидность систематизации законодательства, отличаю­щуюся от кодификации, инкорпорации и консолидации характером и содержанием самого процесса упорядочения нормативного мате­риала, а наиболее совершенный результат комплексного примене­ния всех этих видов. В данном случае, нам представляется, происхо­дит смешение систематизации как процесса, как вида деятельности с конечными результатами этой деятельности.

Дискуссии по поводу правовой природы свода законов ведутся давно. В литературе по этому вопросу высказываются разные суж-дения1. Многие ученые полагают, что свод законов как результат совокупного применения различных способов систематизации в конечном виде представляет собой официальное инкорпоративное издание высшего уровня.

    

5. Общая характеристика субъектов нормотворческой деятельности Республики Беларусь

На начальной стадии формирования права, т.е. в период выявления потребности в правовом регулировании соответствующей группы общественных отношений, когда выясняются и уточняются правотворческие интересы определенных социальных групп, в этом процессе принимает участие весьма широкий круг индивидуальных и коллективных субъектов. При этом отсутствует четкий организационный элемент его осуществления. В дальнейшем, когда в обществе окончательно определяется необходимость и потребность в соответствующей праворегулирующей новации, т.е. когда начинается собственно правотворческий процесс, его субъектный состав четко формируется и законодательно закрепляется в рамках организационно-правового упорядочения логически последовательной деятельности, начиная с разработки проекта нормативного правового акта и заканчивая принятием (изданием) и формальным оповещением его текста.  Эта многообразная научная и организационная деятельность, в которой принимают участие относительно широкий круг физических и юридических лиц.
Однако следует учитывать, что их правовое положение в этой деятельности неодинаково. Часть этих субъектов не наделена правом принятия (издания) актов. К их числу относятся государственные органы, должностные лица принимающие участие в планировании правотворчества, проявляющие нормотворческую законодательную инициативу, участвующие в подготовке проекта нормативного правового акта, его согласовании, доработке, экспертизе и т.п.
Круг же субъектов, наделенных правом принимать правотворческие, или, согласно национальному законодательству – нормотворческие решения, т.е. тех органов, которые обычно именуются правотворческими (нормотворческими) органами и от имени которых и принимаются (издаются) соответствующие акты, четко определен законодательством.
В связи с этим в национальном законодательстве следует иметь ввиду указанную специфику участия того или иного субъекта в нормотворческой деятельности. Так, в статье 1 Закона «О нормативных правовых актах» под субъектом нормотворческой деятельности понимаются государственные органы, иные организации (должностные лица), граждане Республики Беларусь, а также временно пребывающие, временно либо постоянно проживающие в Республике Беларусь иностранные граждане и лица без гражданства, включая индивидуальных предпринимателей , в установленном законодательством порядке принимающие участие в нормотворческой деятельности.
Нормотворческая деятельность, в свою очередь, раскрывается законодателем как государственно-властная деятельность по планированию, реализации нормотворческой инициативы, подготовке, проведению экспертиз, принятию (изданию), официальному опубликованию, изменению, официальному толкованию, приостановлению, возобновлению, продлению и прекращению действия нормативных правовых актов
 (статья 1 Закона «О нормативных правовых актах»). Исходя из этого, следует различать субъектов нормотворческой деятельности, которые непосредственно наделены полномочиями по установлению, изменению либо отмене правовых норм, а также субъектов нормотворческой деятельности, которые выполняют лишь вспомогательную роль в нормотворческом процессе (проводят экспертизу, разрабатывают проекты нормативных правовых актов, занимаются организационными вопросами). 
В Республике Беларусь в соответствии с Конституцией, Законом «О нормативных правовых актах», некоторыми другими актами к таким субъектам относятся в первую очередь народ как особый субъект прямого правотворчества путем референдума, Глава государства – Президент Республики Беларусь, Парламент – Национальное собрание Республики Беларусь, высшие судебные органы, министерства, другие центральные ведомства, местные представительные и исполнительно-распорядительные органы. Важное место в правотворческом процессе в части координации и организационно-методического руководства правотворческой деятельности занимает Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь.
К субъектам, принимающим участие в создании некоторых источников права (нормативных договоров, соглашений) относятся и некоторые общественные объединения (профсоюзы, объединения нанимателей).
Субъектами локального нормотворчества являются предприятия и организации.    
  

6. Нормотворческкая деятельность Президента Республики Беларусь

В соответствии с Конституцией Республики Беларусь и другими законодательными актами страны Президент наделен следующими полномочиями в сфере правотворчества:
Во-первых, в соответствии с гл. 5 «Нормотворческий процесс» Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» планирование нормотворческой деятельности включает разработку:
1. государственных программ, утверждаемых Президентом Республики Беларусь или Советом Министров Республики Беларусь, содержащих положения о подготовке проектов нормативных правовых актов (далее - государственные программы);
2. ежегодных планов подготовки законопроектов, утверждаемых Президентом Республики Беларусь (далее - планы подготовки законопроектов), и планов подготовки проектов нормативных правовых актов, утверждаемых нормотворческими органами (должностными лицами).
Планирование нормотворческой деятельности осуществляет, во-первых, Национальный центр законодательства и правовых исследований, который разрабатывает планы подготовки законопроектов и вносит их в установленном порядке на утверждение Президента Республики Беларусь. Планами подготовки законопроектов может предусматриваться разработка концепций законопроектов.
Во-вторых, другие нормотворческие органы (должностные лица), которые на основе государственных программ и планов подготовки законопроектов могут или обязаны разрабатывать и утверждать свои планы подготовки проектов нормативных правовых актов.
Во-вторых, Президент Республики Беларусь обладает правом в пределах его компетенции, установленной Конституцией страны, издание собственных нормативных актов – декретов, указов, директив, распоряжений, которые обязательны для исполнения на всей территории республики.
В-третьих, Конституцией и другими законодательными актами Республики Беларусь Президент наделен широкими полномочиями в сфере законодательства. Он обладает правом законодательной инициативы. Вопрос об изменении и дополнении Конституции рассматривается палатами Парламента по инициативе Президента и не менее 150 тысяч граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом. Законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента любо по его поручению – Правительства.

Правовые акты Президента Республики Беларусь. Президент Республики Беларусь осуществляет свои полномочия посредствам издаваемых им правовых актов. В соответствии со ст. 85 Конституции  и ст. 15 Закона "О нормативных правовых актах" к таким актам относятся декреты, указы и распоряжения Президента.
Декрет Президента Республики Беларусь – нормативный правовой акт Главы государства, имеющий силу закона, издаваемый в соответствии с Конституцией Республики Беларусь на основании делегированных ему Парламентом законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости (временный декрет) для регулирования наиболее важных общественных отношений. 
Если декреты Президента Республики Беларусь всегда имеют нормативный характер, причем обладают силой закона, то в отношении его указов этого сказать нельзя. К тому же ни Конституция, ни закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» не определяют четко, какие отношения регулируются указом, а какие могут регламентироваться и распоряжением Президента. 
В  ст. 15 Закона «О нормативных правовых актах» установлено, что издаваемые Президентом директивы – это указы программного характера, определяющие системное решение вопросов, имеющих приоритетное политическое, социальное и экономическое значение . Поскольку юридическая значимость декретов (их нормативный или правоприменительный характер) прямо не определена, можно полагать, что они могут содержать как нормативные, так и правоприменительные положения.
К правовым актам Президента Республики Беларусь относятся и его распоряжения, которые могут являться актами как нормативного, так и ненормативного характера. Как правило, распоряжение – это правовой акт, рассчитанный на осуществление конкретных организационных, контрольных или распорядительных мероприятий, например, о создании какой-либо комиссии или проведении проверки чрезвычайного происшествия. 
Принятые Президентом Республики Беларусь правовые акты – декреты, указы, директивы, распоряжения – в целях их обязательного и точного исполнения на всей территории страны публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом. Правовые акты Президента для регистрации в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь и опубликования направляются Администрацией Президента Республики Беларусь. Декреты Президента вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования, если в них не указан иной срок. Указы Президента вступают в силу со дня их включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок.

 

  

7. Законодательный процесс
Законы, как нормативные правовые акты, занимающие особое место в системе законодательства любой страны создаются, принимаются в особом порядке, который в теории права именуется законодательным процессом. Если правотворческий (в соответствии с законодательством Республики Беларусь – нормотворческий) процесс означает логически последовательную деятельность компетентных органов (должностных лиц) по разработке и принятию (изданию) всех видов нормативных правовых актов, то законодательный процесс по отношении к нему имеет более узкое значение и относится к процедуре принятия только законов. Правотворческая деятельность вообще и законодательная в особенности, представляет собой сложный и многогранный процесс, складывающейся из необходимых, логически последовательных организационно-правовых действий участников законотворчества, которые в теории права принято называть стадиями. 
В Республике Беларусь правовое регулирование организации деятельности по принятию законов осуществляется на основе норм Конституции, Закона «О нормативных правовых актах», соответствующих декретов и указов Президента Республики Беларусь, некоторых других нормативных правовых актов.  
Как сказано ранее, законодательство является важнейшим видом правотворчества в связи с чем разработка и принятие законов имеет существенные особенности, обусловленные тем, что на основе законов принимаются другие нормативные правовые акты. Эти особенности проявляются в законодательном процессе, который состоит из ряда стадий т.е. логически последовательных действий участников этого процесса по принятию законов.
В теоретико-правовой науке выделяют следующие стадии законодательного процесса:
• законодательная инициатива;
• обсуждение законопроекта;
• принятие закона;
• опубликование закона и введение его в действие.

Законодательная инициатива. Суть этой стадии заключается в осуществлении определенными субъектами (органами государства, должностными лицами, группами граждан) предоставленного им права официально вносить в законодательный орган на его рассмотрение проекты законов. Право законодательной инициативы предполагает обязанность законодательного органа рассмотреть предложенный законопроект. Субъекты законодательной инициативы, как правило, определяются в конституции государства.
В Республике Беларусь в соответствии со ст. 99 Конституции право законодательной инициативы принадлежит Президенту, депутатам Палаты представителей, Совету Республики, Правительству, а также гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тыс. человек и реализуется в Палате представителей. Правом законодательной инициативы по вопросу об изменении и дополнении Конституции Республики Беларусь обладают Президент Республики Беларусь или не менее 150 тысяч граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом (ст. 138 Конституции Республики Беларусь). Порядок осуществления законодательной инициативы ее субъектами определен ст. 41 закона «О нормативных правовых актах»
К законопроекту должно быть приложено сопроводительное письмо с обоснованием необходимости принятия закона включая финансово-экономическое обоснование и ряд других вопросов. Во-вторых, документы, содержащие информацию о согласовании проекта закона. В-третьих, экспертные заключения по проекту закона. Законопроекты могут подвергаться различным видам экспертиз (экономической, финансовой, экологической, криминологической и др.). Они могут проводиться в случаях и порядке предусмотренных законодательством. Но в соответствии с положениями Закона «О нормативных правовых актах» все законопроекты подлежат обязательной юридической экспертизе. Она включает оценки проекта с позиций ряда критериев. В частности, соответствия его Конституции и актам Президента, международным договорам, требованиям совместимости с законодательством Беларуси, соблюдения юридической техники, обоснованности выбора формы проекта, полноты, необходимости и приоритетности  правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Обсуждение законопроекта. Рассмотрение законопроекта в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь. Подготовленный проект закона представляется законодателями с сопроводительным письмом, в котором содержится обоснование необходимости его принятия и ожидаемый эффект. Обычно эти документы предварительно рассматриваются профильными комиссиями (комитетами) законодательного органа, которые готовят проект к обсуждению. В Республике Беларусь пленарное обсуждение законопроектов проводится в двух чтениях. В результате обсуждения проекта законодательный орган может одобрить его или мотивированно отклонить, отложить принятие на определенный срок или возвратить проект на доработку с указанием замечаний и предложений. В законодательстве могут быть предусмотрены и некоторые другие варианты. После завершения обсуждения проекта ставится вопрос о принятии закона. Наиболее значимые проекты законов могут быть вынесены на референдум. 
Закон принимается путем голосования. Порядок принятия  законов предусматривается в деталях регламентами законодательного органа. Обычно текущие законы принимаются простым большинством голосов парламентариев, а для принятия конституционных и некоторых других (например, программных) законов устанавливаются усложненные процедуры голосования.
В Республике Беларусь согласно ст. 100 Конституции любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики. Законопроект становится законом после принятия Палатой представителей и одобрения Советом Республики большинством голосов от полного состава каждой палаты. Принятые Палатой представителей законопроекты в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Республики, где могут рассматриваться не более двадцати дней, если иное не предусмотрено Конституцией. Закон считается одобренным Советом Республики, если за него проголосовало большинство от полного состава Совета Республики, либо если в течение двадцати дней, а при объявлении законопроекта срочным – десять дней со дня внесения он не был рассмотрен Советом Республики. В случае отклонения законопроекта Советом Республики палаты могут создать согласительную комиссию, формируемую на паритетной основе, для преодоления возникших разногласий. Текст законопроекта, выработанный согласительной комиссией, представляется на одобрение обеих палат. Если согласительной комиссией не принят согласованный текст законопроекта, Президент либо по его поручению Правительство могут потребовать, чтобы Палата представителей приняла окончательное решение.  Закон считается принятым Палатой представителей при условии, что за него проголосовала не менее двух третей от полного состава Палаты Представителей.

Принятие закона. 

Закон, принятый Палатой Представителей и одобренный Советом Республики, либо принятый Палатой представителей в соответствии со ст. 100 Конституции Республики Беларусь по требованию Президента или по его поручению Правительства, представляется  в десятидневный срок Президенту на подпись. Если Президент согласен с текстом закона, он его подписывает. Если Президент не возвращает какой-либо закон на протяжении двух недель после того, как он был ему представлен, закон считается подписанным. Закон не считается подписанным и не вступает в силу, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии.
При несогласии с текстом закона Президент может воспользоваться предоставленным ему правом отлагательного вето. В этом случае он возвращает закон со своими возражениями в Палату Представителей, которая должна рассмотреть его с возражениями Президента не позднее тридцати дней. Если закон будет принят Палатой представителей большинством не менее двух третей голосов от полного состава, он вместе с возражениями Президента в пятидневный срок направляется в Совет Республики, который также должен рассмотреть его повторно не позднее двадцати дней. Закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей голосов от полного состава Совета Республики. Закон после преодоления Палатой представителей и Советом Республики возражений Президента подписывается Президентом в пятидневный срок. Закон вступает в силу и в том случае, если он не будет подписан Президентом в этот срок.
В таком же порядке палатами рассматриваются возражения Президента на отдельное положение Закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей  и Советом Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

 

8. Особенности принятия нормативных правовых актов органов судебной власти, прокуратуры и иных государственных органов

Правовой статус органов судебной власти в государстве определяет наряду с другими показателями степень развитости данного государства и права в нем. Органы правосудия являются полноправными участниками процесса правообразования наравне с иными органами государственной власти. От того, насколько активно представители правосудия задействованы в формировании норм права, зависит качество системы права и динамика права в целом, которая проявляется в многообразии форм права, постоянном обновлении права.  
Правовую основу участия органов судебной власти в правотворческом процессе составляют Конституция Республики Беларусь, Кодекс Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах», Закон Республики Беларусь от 8 января 2014 года №124-З «О конституционном судопроизводстве» , регламенты высших судебных инстанций страны   и некоторые другие нормативные правовые акты.

Одной из форм участия судебных органов в правотворческом процессе является принятие ими нормативных правовых актов в виде актов Конституционного Суда Республики Беларусь и актов Верховного Суда Республики Беларусь (постановлений Пленума Верховного Суда Республики Беларусь). Кроме того, Конституционный Суд и Верховный Суд Республики Беларусь имеют право разрабатывать и вносить в компетентные государственные органы предложения о необходимости внесения в акты законодательства изменений и дополнений или принятия новых нормативных правовых актов.
В соответствии с Конституцией (ст. 116) давать заключения о соответствии законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов государственных органов Конституции уполномочен Конституционный Суд, причем его заключения являются окончательными, обжалованию и опротестованию не подлежат. Неконституционные нормативные правовые акты считаются утратившими силу в целом или в определенной их части с момента внесения в них соответствующих изменений и (или) дополнений либо принятия новых нормативных правовых актов.

Кроме того, Конституционный Суд также принимает решения и по другим вопросам, в том числе, не связанных с нормотворческой функцией (о толковании декретов и указов Президента Республики Беларусь, касающихся конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, о позиции в отношении документов, принятых иностранными государствами, международными организациями и (или) их органами и затрагивающих интересы Республики Беларусь, в части соответствия этих документов общепризнанным принципам и нормам международного права, о результатах проверки конституционности определенных Главой государства направлений нормотворческой деятельности и правоприменительной практики судов, правоохранительных и иных государственных органов и др.).

Органы судебной власти, осуществляя правосудие и участвуя в правотворческом процессе, проводят свою деятельность в тесном взаимодействии с Президентом Республики Беларусь, Национальным собранием, другими государственными и иными органами. Так, в заседаниях Пленума Верховного Суда Республики Беларусь имеют право принимать участие:
– председатели палат Парламента и их заместители, а также по их поручению председатели постоянных комиссий палат Парламента;
– Премьер-министр и его заместители;
– Председатель Конституционного Суда и его заместитель;
Палаты Парламента имеют право обращения в Конституционный Суд для проверки конституционности нормативных правовых актов. Пленум Верховного Суда на основе рассмотрения и обобщения судебной практики, судебной статистики дает в порядке судебного толкования разъяснения по вопросам применения законодательства, принимая постановление, являющееся нормативным правовым актом. Кроме того, суды в ряде случаев устраняют противоречия в актах правотворческих органов, которые ещё, к сожалению, в них встречаются, а в случае коллизии между нормативными правовыми актами суды обязаны руководствоваться нормой акта, обладающего высшей юридической силой.
Наряду с судами, в правотворческой деятельности активно участвуют также органы прокуратуры Республики Беларусь. В соответствии со статьей 125 Конституции Республики Беларусь органы прокуратуры призваны осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.
Правотворческая деятельность органов прокуратуры может осуществляться в следующих формах:
- участие в обсуждении проектов законов и других нормативных правовых актов, принимаемых представительными и исполнительными органами;
- принесение протестов об отмене незаконных правовых актов;
- участие прокурора в заседаниях представительных и исполнительных органов при рассмотрении ими внесенного прокурором протеста на незаконные правовые акты;
- внесение предложений о принятии новых правовых актов, об отмене действующих актов или о внесении в них изменений и дополнений, адресованных Президенту Республики Беларусь, Национальному собранию, Правительству страны;
- по поручению Президента Республики Беларусь и Правительства участие в подготовке проектов нормативных правовых актов, проведение их экспертизы;
- принятие нормативных правовых  актов Генеральным прокурором Республики Беларусь.
Генеральный прокурор Республики Беларусь как руководитель республиканского органа государственного управления в пределах предоставленной ему компетенции в соответствии с Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» издает приказы, являющиеся нормативными правовыми актами функционально-отраслевого характера. Кроме приказов, Генеральный прокурор  вправе издавать указания и распоряжения. Указания регулируют, как правило, более узкие направления деятельности органов прокуратуры. Они могут основываться на результатах обобщения прокурорской практики, результатов проверок и т.п. Распоряжения Генерального прокурора в основном касаются реализации мер разового или краткосрочного характера.
 Когда дается характеристика государства, то в первую очередь речь идет как о структуре, так и компетенции центральных органов власти. Однако решить все проблемы управления только через центральные органы практически невозможно, они должны работать в тесном взаимодействии с местными органами власти, которые являются своеобразным приводным ремнем от центральной власти к населению. Поэтому и в современных странах централизованное управление делами государства сочетается с местным управлением и самоуправлением.

Основными нормативными правовыми документами, регламентирующими деятельность органов местного управления и самоуправления в нашей стране, являются Конституция Республики Беларусь, а   также   принятый  в   2010  году  Закон Республики Беларусь «О 
местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

Решая поставленные перед ними задачи органы местного управления и самоуправления принимают необходимые правовые решения, активно участвуют в правотворческой деятельности, особенности которой определяются особенностями их правового статуса. К ним можно отнести, в частности, то обстоятельство, что принимаемые местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами решения, имеют обязательную силу только на соответствующей ограниченной территории. Иными словами, правовые акты органов местного управления и самоуправления направлены на решение вопросов местного значения.
И, наконец, правовые акты местных Советов обладают двойственной юридической природой: с одной стороны, - это решения государственных органов, а с другой стороны, - это решения органов самоуправления, обладающих соответствующей юридической силой.
Особенности организации и деятельности местных Советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов – построение их в виде трех уровней – областного, базового и первичного, также накладывают отпечаток на принятие ими правовых решений. Решения вышестоящих органов местного управления и самоуправления обязательны для исполнения соответствующими нижестоящими структурами.
На правотворческой деятельности органов местного управлении и самоуправлении в Республике Беларусь сказывается также их право по взаимному согласию перераспределять между собой отдельные полномочия. Советы вправе передавать часть своих полномочий исполнительным и распорядительным органам, органам территориального общественного самоуправления по просьбе или с согласия этих органов, за исключением полномочий, предусмотренных статьей 121 Конституции:
- утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении;
- установление в соответствии с законом местных налогов и сборов;
- определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;
- назначение местных референдумов.
Соответственно, органы, которым переданы определенные полномочия, вправе принимать соответствующие нормативные правовые акты, обязательные для исполнения на соответствующей территории.
К субъектам правотворческой деятельности можно отнести как органы местного управления, так и органы местного самоуправления. Все они имеют непосредственное отношение в той или иной форме к реализации власти, а, следовательно, и к правотворчеству.
В то же время, к нормотворческим органам относятся в соответствии со статьей 2 названного Закона только местные Советы депутатов, а также исполнительные и распорядительные органы в пределах своей компетенции.
Исполнительный и распорядительный орган в пределах своей компетенции принимает решения.
Основными формами взаимодействия органов управления и органов местного самоуправления являются: 
• принятие органами управления нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления; 
• наделение органов местного самоуправления дополнительными полномочиями по решению вопросов местного значения; 
• взаимное делегирование полномочий органами управления и органами местного самоуправления; 
• заключение соглашений и договоров между органами управления и органами местного самоуправления; 
• создание координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов, как временных, так и постоянно действующих. 
Споры и конфликты между органами управления и органами местного самоуправления, соответствующими должностными лицами разрешаются посредством согласительных процедур, паритетных комиссий или же в судебном порядке.
 

 9. Понятие и виды нормотворчества в органах внутренних дел.  


Органы внутренних дел являются государственными правоохранительными органами, осуществляющими борьбу с преступностью, охрану общественного порядка и обеспечивающие общественную безопасность в соответствии с задачами, возложенными на них законодательными актами Республики Беларусь.

Будучи составной частью системы обеспечения национальной безопасности, органы внутренних дел призваны решать такие основные задачи как:

- защита жизни, здоровья, чести, достоинства, прав, свобод и законных интересов граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее, если не указано иное, – граждане) от преступных и иных противоправных посягательств, обеспечение их личной и имущественной безопасности, защита прав и законных интересов организаций от преступных и иных противоправных посягательств в соответствии с компетенцией органов внутренних дел;

- защита интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

- защита собственности от преступных и иных противоправных посягательств;

- профилактика, выявление, пресечение преступлений и административных правонарушений, производство дознания по уголовным делам, ведение административного процесса в соответствии с их компетенцией;

- розыск обвиняемых, местонахождение которых неизвестно, лиц, скрывающихся от органов, ведущих уголовный процесс, лиц, уклоняющихся от отбывания наказания или иных мер уголовной ответственности, без вести пропавших и других лиц в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь, установление лиц, совершивших преступления, лиц, подлежащих привлечению к административной ответственности, в соответствии с компетенцией органов внутренних дел;

- организация исполнения и отбывания наказания и иных мер уголовной ответственности, административных взысканий в соответствии с компетенцией органов внутренних дел;

- участие в реализации государственной политики в области гражданства, миграции и регистра населения;

- оказание в пределах компетенции органов внутренних дел на условиях и в порядке, предусмотренных законодательством Республики Беларусь, помощи гражданам, государственным органам, общественным объединениям и иным организациям в реализации их прав и возложенных на них обязанностей[1].

Министерство внутренних дел Республики Беларусь – это республиканский орган государственного управления, возглавляющий систему органов внутренних дел и внутренние войска Министерства внутренних дел, осуществляющий в пределах своих полномочий регулирование и управление в сфере борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и координацию деятельности в этой сфере других республиканских органов государственного управления.

В соответствии с пунктом 9.4  Положения о Министерстве внутренних дел Республики Беларусь, утвержденного Указом Президента                                                  Республики Беларусь от 4 декабря 2007 № 611, оно имеет право принимать нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением, участвовать в подготовке проектов законодательных и других нормативных правовых актов, то есть является самостоятельным субъектом правотворческой деятельности.

 

10. Особенности нормотворчества в органах внутренних дел.

 Правотворческая функция Министерства внутренних дел реализуется как в ходе его участия в подготовке проектов законов, декретов и указов Президента, постановлений  правительства, так и в процессе принятия собственных нормативных правовых актов.
При подготовке проекта правового акта в МВД следует  учитывать следующее:
- подготовка проектов правовых актов в МВД возможна:
во исполнение требований правовых актов большей юридической силы;
по поручению Президента Республики Беларусь, Администрации Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, иных вышестоящих государственных органов (должностных лиц);
по собственной инициативе структурными подразделениями МВД, курирующими область правоотношений, затрагиваемую разрабатываемым проектом правового акта.
При этом следует учитывать, что подготовка проектов законов осуществляется на плановой основе, то есть при условии включения проекта закона в ежегодный план подготовки законопроектов, утверждаемый Президентом Республики Беларусь, кроме следующих случаев:
подготовка проекта закона предусмотрена поручением Президента Республики Беларусь;
подготовка проекта закона требуется в целях приведения законодательства в соответствие с вновь принятым (изданным) законодательным актом. Как правило, такой законодательный акт содержит норму о поручении Правительству Республики Беларусь обеспечить приведение актов законодательства в соответствие с данным актом и принять иные меры по его реализации.
Подготовка проекта правового акта структурным подразделением МВД по собственной инициативе возможна при наличии резолюции Министра внутренних дел Республики Беларусь или его заместителей на соответствующих служебных документах (планах, докладных записках, служебных письмах, актах и других). Данное требование распространяется как на правовые акты МВД (если они не включены в ежегодно разрабатываемый управлением правового обеспечения штаба МВД план переработки или подготовки проектов нормативных правовых и иных правовых актов МВД), так и на правовые акты большей юридической силы.
- вид правового акта, подлежащего разработке, определяется исходя из предмета правового регулирования и компетенции соответствующего нормотворческого органа (должностного лица).
Проекты правовых актов МВД разрабатываются в случае необходимости правового регулирования вопросов, относящихся к компетенции МВД, которая закрепляется в законодательных актах, в том числе в Положении о Министерстве внутренних дел Республики Беларусь, утвержденном Указом Президента Республики Беларусь от 4 декабря
2007 г. № 611 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел и организаций, входящих в систему органов внутренних дел», постановлениях Совета Министров Республики Беларусь.
При определении вида правового акта МВД, подлежащего разработке, следует исходить из того, что правовые акты МВД бывают двух видов: постановления и локальные акты.
Правовые акты МВД принимаются в виде постановления в следующих случаях:
правовой акт касается прав, свобод и обязанностей граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц;
правовой акт носит межведомственный характер, то есть правовой акт принимается МВД совместно с другим государственным органом.
В остальных случаях издается локальные акты МВД.
Подготовка проекта правового акта осуществляется структурным подразделением МВД, курирующим область правоотношений, затрагиваемую разрабатываемым проектом правового акта.
Проект правового акта должен соответствовать правовым актам большей юридической силы. Юридическая сила правовых актов определяется в соответствии с предписаниями Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах».
Содержание и оформление проекта должны соответствовать требованиям нормотворческой техники.
Если проект правового акта МВД подлежит согласованию с заинтересованными государственными органами (организациями), то такое согласование должно быть надлежаще оформлено и включать наименование должности руководителя государственного органа (организации), с которым согласовывается проект акта (в случае отсутствия руководителя – наименование должности лица, исполняющего его обязанности), подпись, расшифровку подписи и дату согласования.
Содержание правового акта, проект которого разрабатывается, должно быть обосновано как с точки зрения практической целесообразности, так и с финансово-экономической точки зрения. В этой связи на стадии подготовки проекта правового акта должны быть также подготовлены обоснование необходимости принятия (издания) правового акта и финансово-экономическое обоснование к проекту правового акта.

 

© Академия Министерства внутренних дел Республики Беларусь
Электронный учебно-методический комплекс